金融監管部門“扎緊制度籠子”的工作在緊鑼密鼓地進行。一項制度從無到有，讓行業有章可循，要經得起市場的檢驗、歷史的考驗。

新華社記者日前走進監管部門，采訪備受關注的《商業銀行股權管理暫行辦法》出臺全過程，揭開監管政策制定的神秘面紗。

不能忽視的亂象

監管政策的出臺，針對的必然是亟待解決的矛盾和問題。

銀行股權管理的問題近年來格外突出，2017年資本市場上，金融大鱷瘋狂買入多家銀行股份的動作令人咋舌。

起草組調研時，一家銀行表示，當來自市場上的資本持股比例逐漸增加時，大股東非常擔心其持股地位受到影響，主動進行增資。

基于日常監管積累的大量案例，起草組總結了銀行股權管理的亂象：入股環節隱匿關聯關系，違規、虛假注資，未經批準購買5%以上商業銀行股權，通過關聯交易掏空銀行等。

補齊制度短板也是落實中央領導的要求。2017年2月28日，中央財經領導小組第十五次會議上，習近平總書記強調，要及時彌補監管短板，做好制度監管漏洞排查工作，參照國際標準，提出明確要求。

兩天后，銀監會主席郭樹清在國新辦發布會上表示“盡快填補法規空白”。2017年3月中旬，辦法正式立項，開始了十個多月的起草制定工作。

慎之又慎的調研

“慎之又慎”，談起政策制定的過程，起草組成員說。

起草組與部分城商行股東專門進行了座談。“一些股東對自己的角色認識有偏差，認為自己把真金白銀乃至身家性命投進銀行，為何不能干預經營？我們反復說明行使股東權利要通過股東大會，按照法定程序，大股東不能隨意定人、定事。”一位起草組成員說。

這只是起草組廣泛調研的一部分。從銀行高管到具體業務負責人，從銀行股東到業內專家，起草組與200多人進行了面對面的座談。

此外，三次在內部征求意見，一次公開向社會征求意見，收到各種意見建議千余條。“我們逐條分析研究，有時一條意見要討論一整天。”起草組成員介紹。

起草組還與證監會、保監會和香港金管局等境內外監管部門溝通，借鑒監管經驗。

關鍵條款的博弈

出臺一項政策，必然會讓監管對象覺得“不爽”，這考驗著監管的專業、監管的定力。

對股東穿透監管，防止通過復雜股權關系、違規代持等方式規避監管，是辦法的核心。但難點是怎么穿透？

“商業銀行承擔核實主要股東及其控股股東、實際控制人、關聯方、一致行動人、最終受益人的主體責任”、“商業銀行董事長是處理商業銀行股權事務的第一責任人”。

銀行對這些規定有不同意見：“如果股東隱瞞不報，我們很難掌握全部信息”、“說白了我們只是打工的，怎么監督股東？”

這些聲音都需要考慮，政策如果沒有可行性，最終會成為擺設。

起草組最終強調了商業銀行對股東管理的主體責任。“一方面銀行離股東最近，對股東情況了解最多，另一方面我們在調研中了解到一些銀行好的做法，完全可以對股東有效管理。”

咬住要害，政策才有生命力。“銀行認為關聯交易的范圍太廣，擔心一不留神就踩了紅線，但這是要害，必須堅持。”起草組成員表示。

監管權力用在刀刃上

監管手段是社會公眾、特別是商業銀行和股東關注的重點。

起草組成員告訴記者，為確保監管措施于法有據，專門到最高人民法院、全國人大常委會法工委進行溝通。

“我們采納了他們提出的相關建議，對違法違規股東參與銀行經營管理的權利比如投票權等進行限制，而對于財產權、分紅權，則慎重使用。”

與此同時，辦法要求監管部門充分依據法律授權，加強對股東的穿透審查和事中事后監管，這意味著在必要的時候，監管部門可以調查銀行的客戶以及資金流向。

這有著現實意義。不少一線監管干部反映，主要股東的最終認定權放在銀監部門，但監管手段、法律授權有限，監管難度較大。

多方平衡的監管藝術

監管要有力度，也要講究平衡。

不少銀行擔心，對股東提出各種限制，是否會影響資本的進入？

起草組成員表示，入股銀行的門檻并沒有提高。“比如原來所有股東都要遵守‘兩參一控’的要求，而現在針對的是主要股東，非主要股東可以投資多家銀行，這就解決了銀行股東從哪里來的問題。”

這其實也傳遞出這樣的監管導向：聚焦主要股東，同時鼓勵多樣化股權來源。

“銀行不同于一般的行業，用8%的資本金撬動那么大的社會資產，外部性很強，必須對主要股東進行監管，不能讓那些想把銀行當作自己錢袋子的資本進入。”銀監會法規部負責人表示。

但這并不容易。誰是合格股東怎么判斷，是實體企業還是金融企業做股東好？什么樣的股權結構最合理？公司治理強調制衡，但在實際運行中未必理想。“有的銀行幾個大股東持股比例非常接近，開董事會時很難形成共識做出決策。”起草組成員說。

一項監管政策的出臺，對行業的影響不容小覷。但在監管部門看來，“出臺多少政策、制定多少條款不是關鍵，關鍵是要有先進的、正確的監管理念和嚴格的執行。”

【來源：新華社】