序
2015年10月30日十二屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議首次審議《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》（下稱《草案》），《草案》之鋒芒甚至蓋過同在本次會(huì)議審議的《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》，今日電影產(chǎn)業(yè)之火熱可見一斑。
然而僅僅半年前，在2015年4月10日修改的《全國人大常委會(huì)2015年立法工作計(jì)劃》中，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》尚屬于“預(yù)備項(xiàng)目”，頒布實(shí)施似乎還遙遙無期。但2015年下半年該法立法進(jìn)程大大加快，9月1日《草案》獲國務(wù)院審議通過，旋即進(jìn)入最近一次人大常委會(huì)會(huì)議議程，短短半年時(shí)間完成了十余年未能完成的工作。如此迅速的立法進(jìn)程，的確超出作者和很多業(yè)內(nèi)人士的預(yù)期。
不出意外，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》在向社會(huì)公開征求意見后，經(jīng)全國人大常委會(huì)二次審議或?qū)⑼ㄟ^，2016年《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》即將頒布實(shí)施。從今日起，鄭厚哲律師將撰寫系列文章對(duì)《草案》進(jìn)行詳細(xì)解讀，本文系第一篇。
四年間，電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法草案發(fā)生了哪些重大變化？
看歷史，知未來。比較2015年《草案》與2011年國務(wù)院法制辦公布的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），可以看出四年來立法思路的調(diào)整以及中國電影市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的進(jìn)程，對(duì)于理解《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》是個(gè)很有趣的角度。本文對(duì)《草案》與《征求意見稿》進(jìn)行概覽性的比較，梳理《草案》發(fā)生的重大變化。
1.《草案》在《征求意見稿》基礎(chǔ)上進(jìn)行大幅增刪修改，新意頗多
我曾說過，按照《征求意見稿》的內(nèi)容，“現(xiàn)階段通過這樣一部《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，象征意義大于實(shí)質(zhì)意義”。但《草案》對(duì)《征求意見稿》進(jìn)行了大幅改動(dòng)，改動(dòng)后的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》新意頗多，不只是象征意義，將深入影響電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向。
《征求意見稿》共62個(gè)條文，《草案》共58個(gè)條文，條文數(shù)量的變化絕不僅是單純的刪減。經(jīng)鄭厚哲律師對(duì)比，《草案》與《征求意見稿》完全相同的條文僅有4條（其中還包括第一條立法目的和最后一條施行時(shí)間），其余條款均存在不同程度上的增刪修改，可見改動(dòng)幅度之大。從形式上看，《草案》較《征求意見稿》邏輯更為周延，文字表述更為清晰簡(jiǎn)潔，立法技術(shù)有所提高。從內(nèi)容上看，主要變化如下。
2.進(jìn)一步樹立正確的文藝創(chuàng)作導(dǎo)向
在推動(dòng)文化大發(fā)展大繁榮、建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的時(shí)代背景下，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》作為文化政策在電影產(chǎn)業(yè)的具體體現(xiàn)，承載著多重職能。
2014年10月15日習(xí)總書記《在文藝工作座談會(huì)上的講話》中指出，要“滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化需求”，“一部好的作品……應(yīng)該是把社會(huì)效益放在首位，同時(shí)也應(yīng)該是社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的作品”，要“堅(jiān)持以人民為中心的創(chuàng)作導(dǎo)向”。上述指導(dǎo)精神在《草案》第一章總則部分均有體現(xiàn)。并且，《草案》第一次在立法層面提出“國家堅(jiān)持以人民為中心的創(chuàng)作導(dǎo)向”。
這些原則性的條文對(duì)于理解《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的立法目的，解釋條文原意具有重要指引作用。
3.簡(jiǎn)化審批流程，提高行政效率
如取消《電影攝制許可證（單片）》的行政許可，降低《電影攝制許可證》的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)（由“攝制完成過2部以上依法準(zhǔn)予公映的電影”修改為“具有與所從事的電影攝制活動(dòng)相適應(yīng)的人員、資金等條件”），降低《電影攝制許可證》的審批層級(jí)（由國務(wù)院電影主管部門降低為省級(jí)電影主管部門），明確《電影攝制許可證》的審批時(shí)限（20天）。該修改將進(jìn)一步降低電影攝制活動(dòng)的準(zhǔn)入門檻。
如將一般題材電影劇本梗概由審查制修改為備案制。《草案》通過后對(duì)于一般題材電影，不必等到通過審查后再攝制，有利于縮短拍攝周期，提高攝制效率。
如簡(jiǎn)化《電影公映許可證》的審查流程（由省級(jí)電影主管部門初審、國務(wù)院電影主管部門復(fù)審二次審查簡(jiǎn)化為由國務(wù)院或省級(jí)電影主管部門一次審查），縮短《電影攝制許可證》的審查時(shí)限（由初審20天加復(fù)審30天，縮短為一次審查30天）。該修改將降低電影發(fā)行放映的時(shí)間成本，有利于縮短電影投資回報(bào)周期。
4.明確電影審查標(biāo)準(zhǔn)，重視專家意見
《草案》首次規(guī)定了電影審查具體標(biāo)準(zhǔn)的制定流程，要求向社會(huì)公開征求意見并組織專家進(jìn)行論證。還規(guī)定電影審查具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)向社會(huì)公布。
電影審查標(biāo)準(zhǔn)模糊、非公開，一直飽受業(yè)內(nèi)詬病，不利于電影產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。新規(guī)定有利于完善電影審查具體標(biāo)準(zhǔn)，便于從業(yè)者準(zhǔn)確評(píng)估規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)電影投資、攝制活動(dòng)。
《草案》還規(guī)定進(jìn)行電影審查應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行評(píng)審，由專家提出評(píng)審意見。企業(yè)、其他組織對(duì)專家評(píng)審意見有異議的，可以另行組織專家再次評(píng)審。專家的評(píng)審意見應(yīng)當(dāng)作為作出審查決定的重要依據(jù)?！恫莅浮吠瑫r(shí)規(guī)定當(dāng)事人對(duì)依照本法作出的行政行為不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
據(jù)此，如果電影未通過審查，當(dāng)事人從程序上可爭(zhēng)取多重救濟(jì)：首先對(duì)于尚未作出審查決定但對(duì)專家評(píng)審意見有異議的，可以另行組織專家再次評(píng)審；其次對(duì)于已作出審查決定的，可申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。鄭厚哲律師預(yù)測(cè)，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》通過后，就電影審查問題起訴電影管理部門的行政訴訟不會(huì)是孤例，司法倒逼改革值得期待。
5.細(xì)化電影放映主體的義務(wù)，打擊虛假票房
如《草案》進(jìn)一步明確電影院不得放映廣告的時(shí)間（由“不得在向觀眾明示的電影放映時(shí)間之后”明確為“在向觀眾明示的電影開始放映時(shí)間之后至電影放映結(jié)束前”）。
如《草案》擴(kuò)大應(yīng)安裝符合國家標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算機(jī)售票系統(tǒng)的電影院的范圍（由“加盟電影院線的電影院”擴(kuò)展至全部“電影院”）。
如《草案》要求電影院如實(shí)統(tǒng)計(jì)票房（由“不得偷漏瞞報(bào)票房收入”修改為“如實(shí)統(tǒng)計(jì)銷售收入”）。且《草案》首次明確行政處罰措施：“電影院未如實(shí)統(tǒng)計(jì)銷售收入的，由縣級(jí)人民政府電影主管部門處5萬元以上50萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停業(yè)整頓；情節(jié)特別嚴(yán)重的，由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷許可證。”
隨著電影營銷宣發(fā)手段日益豐富，電影院虛假統(tǒng)計(jì)票房的方式也不斷更新，不但有傳統(tǒng)的偷漏瞞報(bào)等少報(bào)行為，也有虛報(bào)多報(bào)行為。要求電影院“如實(shí)統(tǒng)計(jì)銷售收入”較“不得偷漏瞞報(bào)票房收入”的表述更為全面，為全面打擊各種虛假票房統(tǒng)計(jì)行為留出空間。
6.建立社會(huì)信用檔案制度
《草案》新增規(guī)定“建立社會(huì)信用檔案制度，將從事電影活動(dòng)的企業(yè)、其他組織和個(gè)人因違反本法規(guī)定受到的行政處罰記入社會(huì)信用檔案，并向社會(huì)公布”。該規(guī)定對(duì)于從業(yè)者實(shí)現(xiàn)誠信經(jīng)營有積極意義，同時(shí)公示違法行為也有利于從業(yè)者選擇信用良好的合作伙伴，控制風(fēng)險(xiǎn)。
7.降低輕度違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高多次違法行為處罰力度
對(duì)于輕度違法行為（沒有違法所得或者違法所得不足5萬元的），《草案》較《征求意見稿》處罰標(biāo)準(zhǔn)有所降低。如《征求意見稿》部分條款規(guī)定的“可以并處50萬元以下的罰款”，修改為“可以并處25萬元以下的罰款”。
對(duì)于多次違法行為（因違反本法規(guī)定2年內(nèi)2次受到行政處罰，又有依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)處罰的違法行為的），《草案》新規(guī)定應(yīng)從重處罰。
8.減少行政干預(yù)，釋放市場(chǎng)活力
《草案》刪除或修改了《征求意見稿》的下列帶有一定行政色彩的條款：
對(duì)于從業(yè)資格，刪除“國家逐步建立電影技術(shù)、技能人員職業(yè)資格制度”；
對(duì)于財(cái)政資金的使用，將“利用財(cái)政資金對(duì)重大題材電影創(chuàng)作、攝制的資助”修改為“財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同階段和時(shí)期電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況，結(jié)合我國財(cái)力狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，綜合考慮，統(tǒng)籌安排”，更具彈性；
對(duì)于電影金融服務(wù)，刪除“政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，為國產(chǎn)電影境外推廣優(yōu)先提供金融服務(wù)”，刪除“對(duì)國務(wù)院廣播電影電視主管部門依照本法規(guī)定公布的電影的攝制，按照國家有關(guān)規(guī)定給予貸款貼息和保費(fèi)補(bǔ)貼”。
某種意義上，減少行政干預(yù)即是對(duì)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)和促進(jìn)。
前文對(duì)《草案》較《征求意見稿》發(fā)生的重大變化進(jìn)行概覽性的梳理。關(guān)于具體條款的解讀，且聽下回分解。
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