“避免操之過急的‘休克式’改革。”

這是出現在交通部《<關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）>起草說明》中的一句話。

由此可見，監管者的良苦用心，既要確保傳統出租車順利改革，也要確保專車等新興載客服務良性發展。

日前，由交通部會同多部門起草的《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）和交通部起草的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》(以下簡稱《暫行辦法》)正式發布，面向社會公開征求意見。

坦率的說，站在監管的角度來看，今年以來火爆的“專車”服務與已有數十年歷史的出租車相比，其實很難同日而語。

但可貴的是，在這份事關出租汽車改革的頂層設計中，專車（官方稱為“網絡預約出租汽車”）亦被納入其中，與出租車等同視之并加以規劃和引導。

不過，由于近半年間滴滴、優步（Uber）等專車平臺間的巨額補貼大戰，不僅讓很多人親身體驗了專車服務，也讓專車服務成為很多民眾出行的新選擇，因此，雖然同日發布了兩個文件，但是，與專車監管相關的《暫行辦法》似乎吸引住了更多人的眼球。

事實上，《指導意見》作為此輪出租車改革的綱領性、全局性文件，其實更值得關注，對于類似“份子錢”、“出租車經營權”、“打車費”等諸多敏感或棘手問題都未回避，予以一一回應。

那么，全文4159字、共六個部分20條的《指導意見》到底都談了那些問題？為什么說這份《指導意見》算是良心之作？

焦點一：出租車定位是公共交通“補充”。

“一個城市的出租車數量是否需要限制？”這其實是出租車改革的本源性問題，也是專車管理是否施行數量控制還是市場自治的爭論核心所在。

根據《指導意見》的規劃，出租車的定位是“城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。”

由此可見，在城市道路資源有限的前提下，作為“補充”的出租車在“路權”優先級上是排在公交之后、私家車之前的。

既然出租車在公交出行中屬于“補充”地位，那么，對出租車數量施行限制或控制，也就理所當然。只是，這個數量控制以前靠的是拍腦袋，現在有了互聯網就可以依托大數據來實現測算和動態優化調整。

而一度火爆的“專車”，在沒有明確法律地位前，實際上介乎于黑車與出租之間，如今，《指導意見》將“專車”納入出租范疇，相當于提升了“專車”的“路權”，其正面意義是值得肯定的。

焦點二：出租車改革并不是“一刀切”。

每個城市的人口規模、產業布局、地域大小、消費能力甚至是出行習慣等是千差萬別的，北京、上海、廣州等一線城市的出租車市場火爆，并不能代表二、三線城市的出租車需求量同樣巨大。

同樣的道理，在滴滴、優步（Uber）等專車平臺上，北京、上海、廣州等一線城市認證的車輛司機之多，也不能說明二三線城市擁有同樣的發展空間。

更重要的是，滴滴、優步（Uber）等專車平臺上認證的車輛或司機，某種程度是沖著“巨額補貼”而來，一旦沒有了“巨額補貼”，很多私家車或司機也就沒了繼續參與認證或接單的動力了。

比如，上海市交通委的測算顯示，由于互聯網專車企業的補貼政策,專車和出租車乘客中大約有30%是非剛需乘客。

因此，在《指導意見》中明確“出租汽車運營實行許可管理”，且允許各地政府根據“出租車定位、規劃和公眾出行需求”并“綜合考慮人口數量、當地經濟、出租車里程利用率、交通擁堵狀況”等因素，科學確定出租車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例。

從這個維度來看，《指導意見》應該相當立足實際，賦予各地相當的自主權，沒有“一刀切”要求全國一盤棋必須“齊步走”。

焦點三：出租車經營權有償成“歷史”。

一直以來，很多地方的出租車經營權(“出租公司牌照”)屬于有償取得，個別地方甚至采取競拍的方式，使得“出租公司牌照”成了“香餑餑”，成為各方勢力爭奪的焦點所在，也多少滋生了一些腐敗問題。

對于此問題，《指導意見》明確提出，傳統出租車“逐步實行經營權期限制和無償使用”、“完善經營權的準入退出機制”和“規范經營權的使用管理”。其中，增出租車經營權全部實行無償使用，已實行經營權有償使用的，應制定過渡方案，逐步取消有償使用費。

與此同時，《指導意見》還對出租車經營權轉讓設置禁區，明令“不得炒賣和擅自轉讓。”

顯然，通過建立牌照無償取得和有效期，將有助于打破各地出租車公司既有利益格局，促使出租車公司把重心放在經營和服務上。

焦點四：出租車、專車實行錯位競爭。

《指導意見》明確規定“出租汽車包括巡游出租汽車和預約出租汽車。”、各城市“統籌發展巡游出租汽車和預約出租汽車”。

一方面，新生事物“專車”法律地位得以明確，實現與出租車“平起平坐”，另一方面，對于專車的發展也予以政策扶持。

作為誕生不足一年多的專車能出現在此綱領性、全局性文件中，不得不說是“互聯網+”力量的體現。

只不過，站在滴滴、優步（Uber）等平臺角度看，似乎改革文件過分保護了出租車行業，而對于它們設置了過多限制。

事實上，在《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號）項下“出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發”行政許可項目被取消前，就決定了與出租車類似的專車服務，要么選擇被取締，要么被納入出租車管理。

而滴滴、優步（Uber）等專車平臺以“共享經濟”之名行商業經營之實的做法，不僅很難得到監管者認同，而且與現行諸多法規政策存在沖突。

事實上，通過新開一個口子，讓專車合法化，與出租車同臺競技，反倒是給了滴滴、優步（Uber）等專車平臺一個“吸收”出租車公司的機會。

如果專車模式更符合發展趨勢，也更能給司機帶來更高收入，司機們自然會帶車加入專車平臺，轉做專車司機。反之，即使這些平臺現在有很多認證的專車及司機，如果無法為其帶來穩定收入，其結果也不過是重新干出租或黑車。

焦點五：“份子錢”有望透明化并降低。

很多地方的出租司機抱怨“份子錢”太多，但是，究竟多了多少，誰也說不清。而造成這個問題的根源就在于“份子錢”的構成明細不清楚。

如今在改革方案中，《指導意見》明確要求“合理確定出租汽車承包費標準或定額任務，并根據經營成本、運價變化等因素實行動態調整，通過多種渠道公開承包費或定額任務的項目組成、測算方法。”

焦點六：非法營運打擊力度全面提升。

截至2014年底，全國共有出租汽車137萬輛，從業人員261.8萬人。而對于200多萬出租司機來說，除去“份子錢”外，道路上行使的“黑車”越多，它們的現實利益損害越大。這也是很多出租司機視“專車”為死敵的關鍵所在，一方面，各地出行服務的盤子就那么大；另一方面，搶食的人越來越多，受損的還是這些從業者。

因此，加大非法運營懲處力度勢在必行。《指導意見》要求“建立和完善政府牽頭、部門參與、條塊聯動的打擊非法運營工作機制，加強聯合執法，加大非法運營懲處力度，構成犯罪的，依法追究刑事責任。各有關部門按照誰審批、誰監管，誰主管、誰負責的原則，對無證無照經營等違法行為，依法從嚴查處。”

雖然《指導意見》全文僅有4159字，僅為《暫行辦法》篇幅的67%，但是其所涉范圍之廣、敏感問題之多以及內容含金量之高，都不得不引起從業者的重視和關注。

作者介紹：李俊慧，微信號：lijunhui0602，微信公號：lijunhui0507