展江

先前報道：柳斌杰：首部新聞法本屆人大有望提交審議

忽然間《新聞法》草案就要露出其面容了：3月7日，全國人大常委會教科文衛委員會主任委員、原國家新聞出版總署署長柳斌杰說，全國人大已經在研究新聞傳播立法，本屆人大內有望提交審議。今后凡是屬于公共新聞傳播范疇的，包括互聯網新聞服務等，都將納入到新聞法管理中來，自媒體這一傳播形式暫不會納入。很快，社會上出現了對未來《新聞法》的種種評論，其中似乎彌漫著一種悲觀情緒。

兩端憂慮：權力與任性

在微博和微信上看到，網民們，特別是律師們不大看好這部法律草案，新聞從業者也可能如此，認為沒有新聞法媒體空間可能還要大一些，有了以后可能是“請君入甕”。這樣的擔心有沒有道理？既然這么多有識之士都這么說，那一定有緣由，也需要立法者認真三思。為什么聲稱是大力推進法治的舉動得不到社會的認可？

柳斌杰去年末曾表示，新媒體發言隨意，吸引眼球，傳統媒體管制嚴格，面容呆板。一樣的傳播兩個尺度，讓傳統媒體常常感嘆“戴著鐐銬跳舞”、環境不公。而新聞傳播立法，將終結這一局面。從柳先生的表態和身份來看，他說要通過立法來解決傳統媒體“戴著鐐銬跳舞”、束縛太多的問題。如果是這樣，《新聞法》就沒有像想那么糟糕。

另外一頭，不少有關官員們也對《新聞法》憂心忡忡。一位資深記者采訪時得知：在政協會議上，一名官員委員說要加緊出臺《新聞法》，其他幾名官員委員則說，我們那些限制放不到臺面上，所以一直拖著。

是的，有媒體人覺得，沒有《新聞法》，許多事情可以模糊處理，媒體空間反而存在。可是媒體管理官員那邊又覺得，沒有《新聞法》，他們限制媒體的權利更不受制約。這種來自兩端的焦慮，所折射的是一種21世紀的“圍城”現象嗎？

立法程序：科學與民主

那么如何能避免《新聞法》成為一部非良善之法？究竟能否管住“有權任性”的紅頭文件？所要解決的無非是兩個問題：一個是立法程序，一個是立法的實體內容。首先應該在程序上給予空前的重視，這是一部涉及媒體與國家以及所有社會領域的極其重要的法律，必須一步一步走，不能匆匆忙忙，不能草率行事，更不能暗箱操作。

第一，《新聞法》應該明確定位于國家的基本法律，就像《刑法》、《民法通則》等一樣，而不是一般法律，交由全國人大制訂和通過。全國人大常委會只能制定和通過一般法律，立法過程也相對簡短和簡單。任何一部法律，立法程序必須嚴格。基本法律事關重大，立法程序更綿密，周期更長。草率通過是很不可取的。我建議必須有3-5年的立法過程。

第二，《新聞法》應該充分遵循科學立法的原則，因此是誰在主導新聞立法也很要緊。現在信息很少，草案也沒有公布，未知其詳。現在《新聞法》立法是誰主導?是全國人大法律委員會和全國人大常委會法制工作委員會，還是媒體管理部門?是黨務部門，還是政府部門?法律草案由誰起草?哪些專業人士和國家部門參與，如何參與?這些信息必須要早日公布。

第三，《新聞法》應該充分遵循民主立法的原則。《立法法》是關于如何制定法律的專門法，目前正在修改中。根據筆者在電視上所見，中國政法大學馬懷德副校長的意見，他的原則完全可以在新聞立法上面運用。他說，關于立法法的一個說明，現在是要擴大社會參與，不能閉門造法。我認為這特別適用于新聞法的制定。

實體內容：授權與限權

我并不簡單認為未來的《新聞法》是一部限制性的法律。因為中國今天是一個開放的中國，不可能關起門來制定一部脫離時代的法律。我主張強調權利和義務平衡，授予媒體新聞權力和對媒體濫用新聞權力的限制，這兩方面要平衡。首先是授權，其次才是限權。授予哪些權力，限制哪些權力，這個是可以去討論。但有些原則是很明確的。

首先，《新聞法》要與憲法對接。在憲法35條和41條，35條中六項自由（言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由)中的兩項，即言論自由和出版自由。私人能不能辦報，企業能不能辦媒體，這都是有爭議的，這方面可以做一些討論。現在新媒體發展得那么快，其實禁止私人辦報已經沒有實際意義了。憲法第35條規定，公民有對國家機關和國家機關工作人員的瀆職行為有監督檢舉的權利。這被認為在憲法內容中優于美國憲法的積極權利，應該體現在,新聞法》中。目前實踐來看，輿論監督對于遏制腐敗十分必要。

其次，《新聞法》要與國際法協調。中國政府1998年簽署的聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第19條第2款規定：人人有自由發表意見的權利；此項權利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介。這個原則如何在互聯網時代體現？公民記者是否應該受到法律保護？這些問題雖然復雜，但《新聞法》必須涉獵。?

授權之后，當然要考慮限權。有些傳播行為會對社會產生危害，必須依法限制。如：不得炮制虛假新聞和散布虛假信息，這主要由《新聞法》和民法中誹謗條款來規限；不得泄露國家機密、商業秘密，不得侵犯個人隱私，這主要由《新聞法》和信息公開法、保密法、民商法中保密和保護隱私條款來規限等等。誹謗法、隱私法、保密法、政府信息公開法如何與新聞法對接，也是復雜的問題。這里的一個基本原則就是公共利益，如何定義公共利益，《新聞法》需要破局。

未來《新聞法》是良法還是劣法？這考驗著立法者，也考驗著社會公眾。我希望，在習近平反復倡導依憲治國、依法執政和依法行政的背景下，經過全社會的數年努力，不但能消除社會各界的憂慮，而且有可能將《新聞法》的立法變成一個體現各方積極有效參與的公共治理樣板。

（展江：北京外國語大學教授）